化學品管理法規的無形負擔  --  美國修法的新趨勢

楊子玉、林綉娟、李政憲 財團法人安全衛生技術中心

一、前言

化學化工產業面對化學品加嚴管理發展趨勢已是全球共同關注的議題，自20 年前聯合國展開第一次的世界永續發展高峰會，簽訂「里約環境與發展宣言」 以及「二十一世紀議程」，逐漸引領出國際化學品管理的需求趨勢，指出許多國 家恐會因為在化學品管理制度上的欠缺與漠視付出各種程度代價。聯合國 2002 年更號召各國政府共同發展國際化學品管理策略方針 (Strategic  Approach  to International Chemicals Management, SAICM)，提出全球化學品管理的目標方案， 成為 2020 年前國際間化學品管理法規發展的藍圖。並經由每一次聯合國國際化 學品管理大會(ICCM) 的討論交流與進度追蹤，同時因應社會環境、科學科技以 及經濟發展等現況，一步一步將全球化學品管理推向提升環境健康永續的願景。

許多國家尤其是如歐盟、美國、日本等先進經濟體為達成 SAICM  與世界永 續發展目標，皆運用立法修法上的管制手段做為規範化學品安全的積極策略，近 幾年我國相關法規的檢討與管理提升也搭上這一波國際潮流；然而，不同面向和 領域的法規修訂，包括如環境保護、勞工安全、產製品、進出口、運輸、放流水 標準等，使得化學化工業界為配合相關法規規定耗費了相當的資金、人力與時間。 但若國家法規未能進行必要的更動與修訂，相對於科學科技上新興的發展以及蓬 勃的化學品運用消費，對人體健康與環境安全的保障與管理將無法與時俱進。

本文討論近年國際組織對化學化工產業變遷的觀察，藉由環境荷爾蒙與肥胖 之間的科學新訊議題，並引用美國業界對於修法的立場與訴求來探討化學品管理 法規在修訂上的需求與困難點，反思台灣未來在化學品管理上所需面對因應的課 題。

二、經濟發展與化學品管理的競合

永續經濟需要化學工業支持 化學化工產業的發展與許多國家經濟的蓬勃息息相關，特別是近幾年在開發中國家化工產業膨脹成長的速度更是驚人，根據經濟合作發展組織(OECD) 2012 年的統計數據顯示，自1970年至2010年為止，全球化工產業的產值在四十年間由 原先的1,700億美元提升至4兆1,200億美元，整整成長了24倍；美國化學工業協會 (American Chemical Council, ACC)針對美國產業界所做的統計調查顯示，在2000 年至2010年間，化工產值成長了約54%，而一些國家如中國及印度的化工產業成 長速率更為驚人，例如中國在相同的十年區間，化學品生產就成長了3倍，成為 目前全世界外銷生產量最大的國家，總產值高達7,540億美元；同樣印度也是 OECD預估將會快速成長的國家之一，預計在2014年以前還會以每年9%的成長率 持續上升。

許多產業的運作與發展都必須仰賴化學品的使用，以目前亞洲地區產製市占 率最高的電子產業為例，為因應市場對各類型產品的需求，各種繁複精密的製程 中常包含重金屬、貴金屬、有機溶劑或聚合物等不同種類型化學品的使用，又全 球對於電子商品的消費需求預估在 2015 年以前將以每年 5 至 12.5 個百分點逐步 成長，預計在 2015 年全球市場上電子消費商品的產值將高達 5,160 億美元，由 此可見化學化工產業與整體經濟效益上的連動性，也因此化工相關產業可說是國 家經濟發展的基石與命脈。

化學品的潛藏危害與隱形損失 然而在另一方面，化學品的廣泛使用同樣也衍生出對健康與環境可能產生危害性的隱憂，不當的化學品管理機制除了增加化學品的健康環境危害風險之外， 同時也可能在不知不覺中流失掉國家的財源。雖然大型的化學災害通常較容易受 到關注，也較易評估其直接損失，然而化學品錯誤不當的管理所造成的資產損耗 是相當分散且隱藏的，這樣的耗損廣泛的牽連到各個環境族群且其影響相當深遠， 也因此在進行化學品法規評估時，不僅應該了解直接的經濟效應，更應該要考量 到其他方面潛在可能的衝擊。世界衛生組織(WHO)2011  年的報告中指出，根據2004 年的數據顯示，因為環境暴露以及特定化學品管理失當，共造成近 5 百萬 人的死亡以及 8,600 萬的生命損失年數(Disability-Adjusted Life Years, DALYs)。 近年來全球因化學品暴露造成的健康危害所導致的經濟財務支出，仍舊持續不斷 地在世界各地發生。

完善的管理可降低經濟負擔 化學品危害所影響的層面相當廣泛，在其生命週期當中的每一個環節都應當安排適當的管理。以中國為例，2008  年在廣西河池市的一家器材生產工廠發生了一起化學品意外災害案件，因為化學品爆炸而造成的直接經濟損失預估在1,100 萬美元以上，其中還不包含對勞工或人民的傷亡、環境的污染修復、社區 重建等相關連鎖問題所必須支出的費用；另外，化學品供應鏈的溝通程度亦會影 響下游廠商以及消費性商品的管理情形，如中國在 2007 年產製的含鉛塗料，其 回收商品的成本即達到  1800  萬美元，此預估值並未包含股價下跌五成約  4  億5800 萬美元的市值損失，以及對公司形象與營運的衝擊；同樣地，如果廢棄化 學品的排放管理失當，也會造成人員暴露的傷亡及環境生物累積毒性與食物產出 污染的危害，並增加醫療與社會公共成本、水源污染淨化的支出等顯性與隱性的 環境問題與經濟資源耗費。近年來我國食品汙染，化工業工安災害等事件層出不 窮，以 2011 年台灣塑化劑事件為例，短短幾個月內整體經濟損失就預估達 150 億以上新台幣，而長年來對健康與環境累積的毒害影響所造成的損失更已無法估 計，此外事件的爆發更重挫台灣的國際形象。這些潛在的漣漪效應已遠超乎單獨 經濟層面的範疇，可見化學品危害的影響廣泛深遠且環環相扣，與國家經濟上的 發展規劃看似衝突實則相依，而一個完備的化學品管理制度將可大大降低國家的 經濟負擔，這樣的觀點值得業界正視。

三、全球化學品趨勢與管理

產製原料化學品的地區轉移與消費型態的轉移 全球化工產業在過去幾十年間的擴張相當迅速，又以近十年來開發中國家以及經濟轉型國家的成長最為顯著，據歐洲化學工業協會 (European  Chemical Industry Council, CEFIC)  的分析調查顯示，歐盟化工產業在2000至2010年期間的 販售由佔全球總產量29.2%降至20.9%，比較同期間內中國的化工產業全球市佔 率則由6.4%提升至24.4%；統計分析數據更強調大量化學物質的原物料生產已漸 漸出現轉移至開發中或經濟轉型國家的趨勢，也可發現這樣的移轉對台灣特化工 業產生了消長效應。

至於OECD國家則仍舊持續領導高品質、高價值如特製化學品或生技類的化 學商品生產市場，但預估未來開發中國家，特別是亞洲地區，每年的化學品產製 成長率將會穩定增加，而已開發國家的成長率則將會趨緩或面臨負成長。據 OECD近期的分析指出，部分經濟轉型國家開始從事特製化學品或精密化學品的 生產，而這些化學品預計未來將不會再由OECD的成員國家進行生產，因此也擔 心無法經由協議的方式來增加成員間共同約束的狀況。

隨著時代逐漸變遷，新興國家消費市場大幅成長，經濟體轉型跟消費型態需 求改變，使得全球化學品的產製來源、消費使用、加工以及廢棄物的流布情形與 以往大不相同。然而，由於各國目前皆依照國內產業結構、社會型態與文化等因 素，自行制定國內化學品相關的管制規定，因此，各國間在管理做法與強度上的歧異造成了化學品在某些國家被管制禁止，但卻轉而往尚未規定此類化學品管制 的國家進行生產或販售的情形，例如歐盟新化學品管理政策(REACH)的高度關切 物質(SVHC)與授權(Authorization)及限制(Restriction)規定等，除了化學化工原料 外，廢棄物同樣也有類似的問題，這些有害的化學品影響及污染的擴散程度則難 以評估。

另一方面，目前僅有少量的化學品危害特性是已經被完全了解的，對於大部 分化學品對健康的危害仍存有許多知識斷層，WHO強調目前全球過於低估化學 品實際的風險，歐盟在REACH法規實施以前也僅對於經濟體內6%的商用化學物 質危害特性有所掌握，相較歐美等已開發國家尚僅如此，更遑論開發中國家相對 較為薄弱的管理措施，包括對於化學品的理解、測試、研究、規範等規定，當全 球如此大量的化學品產製區域轉移的同時，不安全的原料來源將會提高全球供應 鏈中各國的下游製造商及消費者的暴露風險，而我們是否有相對應到位的管理措 施， WHO 認為這已經是不容忽視的議題。以近 年來備受關注的環境荷爾蒙 (Endocrine Disruptor Chemicals, EDCs)為例，此類具長期累積性效應且有隔代影 響的化學品無法在短期內確切得知其暴露危害，且由於知識上以及測試方法技術 上等能量的不足，在許多疑似但未能確切掌握其危害特性的物質當中，目前僅有 少量物質被列為EDCs，然而考量其危害的深遠，包括WHO等許多國際組織都呼 籲要更加謹慎管理，在源頭管理就應該納入考量，以利後續防護措施的執行與落實。

美國以迎戰新的潛在危害來支持修法的必要性 近來，美國正興起一波對於其化學物質管理制度修法的爭論與攻防，近日紐約時報社論專欄描述一則關於 EDCs 導致老鼠肥胖警訊的實驗，並密切延伸到美 國在化學品管理上的關注議題。報導中提到實驗研究兩隻同基因型小鼠在相同成 長環境條件下，其中一隻實驗鼠在出生時注射極低劑量 1ppb 的雌激素 (Diethylstilbestrol, DES)，作為環境荷爾蒙化學物質的暴露實驗，在這樣極短時間 與劑量的暴露下，即便在化學物質已完全排出體外後，仍舊持續對實驗鼠體內脂 肪的增長造成顯著的影響，這項實驗凸顯出在周遭生活環境中環境荷爾蒙暴露的 衍生潛在危害是長期且難以控制的。該社論更以此為例，強調美國毒性化學物質 控制法進行改革的迫切性與重要性。

環境荷爾蒙管理要未雨綢繆 環境荷爾蒙物質被廣泛認為是可利用模仿荷爾蒙行為的方式欺騙身體反應的化學物質。起初，環境荷爾蒙物質是因為與性器官畸形以及癌症之間的關聯性 而受到關注，但最新的研究領域發現這類物質亦會影響脂肪的儲存機制。美國加 州大學在 2006 年的期刊中發表了”obesogen”這個新興名詞，用來表示造成動物 囤積脂肪的化學物質，且越來越多的回顧研究證實了這項發現，並確認約二十種化學物質為所謂的 obesogen，該類化學物質主要存在於塑膠材料、罐頭食品、農 業化學品、泡棉坐墊以及噴射燃料等材料當中，包含有 diethylstilbestrol (DES)、 bisphenol  A  (BPA) 、 tributyltin   (TBT) 、 perfluorooctanoates(PFOA) 、 Phthalates/polybrominated diphenylethers(PBDEs)、hexachlorobenzene(HCB)等等， 其中某些化學物質被當成塑化劑廣泛使用，由此可見環境荷爾蒙在生活環境當中 散佈的程度以及它潛在的暴露風險超乎想像。

2012 年環境與健康展望期刊中發表的研究發現，加入 PVC 塑膠的環境荷爾 蒙物質會導致老鼠肥胖並出現肝臟問題，而這樣的影響會持續到老鼠的後代，一 代傳一代的延續下去；另一個研究發現血液中有農藥殘留的婦女，寶寶在出生後14 個月較可能有體重過重的問題。一般而言，最重要的暴露時間發生在子宮期 與童年時期，目前尚不清楚多數造成肥胖的環境荷爾蒙 obesogens 是否也會影響 包括正常的成人或懷孕的婦女而變得更胖，但似乎對胎兒與青春期前的兒童肥胖 有相當顯著的影響。

承如上述說明，不論是科學界逐漸明朗的研究結果，政府機關的加強列管管 理，或環境 NGO 大力倡議淘汰市面上含有 EDCs 的產品，目前各界對於環境荷 爾蒙危害的關注均已有一定的警戒。然而今年度美國科學人雜誌引用一項調查指 出，在美國境內只有大約 19%的醫生曾警告懷孕婦女小心農藥暴露，而僅 8%的 醫生給予有關雙酚  A  的提醒(如塑膠與電子收據中發現的環境荷爾蒙)，更只有

5%的醫生提醒須注意鄰苯二甲酸鹽類(如化妝品與洗髮精中發現的 EDCs)。EDCs 研究領域的權威強烈呼籲大眾對於兒童、懷孕婦女或預計要懷孕之婦女須特別注 意農藥殘留的問題，以減少 EDCs 暴露，並盡量避免使用塑膠容器來裝食物或飲 用水。

紐約時報社論專欄報導意識到新聞的探討面向不該再一味忽視公共衛生議 題，應借鏡早期對菸草氾濫問題刻意隱匿不予報導的情形，而延宕了社會原可對 菸草危害與青少年犯罪現象的即時關注，考量到環境荷爾蒙潛在的危害及深遠的 影響，這樣的狀況不應再重蹈覆轍，因此，特別以相關的環境荷爾蒙與動物肥胖 研究議題引導出化學品管理的重要性。目前僅少數化學品被證實為環境荷爾蒙物 質並列入法規管制，其他研究顯示其餘尚未被證實者很可能普遍存在於日常生活 所接觸的物品中，且大多數環境荷爾蒙的潛在危害尚未完全被了解。

基於對環境荷爾蒙機制與影響的不確定性，並考量環境荷爾蒙其對於胎兒以 及後代延續性的可能不良影響，甚至最新的研究都顯示應該要擔心環境荷爾蒙可 能會成為昔日菸草控制失敗的翻版，必須正視這個嚴重問題且要未雨綢繆，以免 將來付出慘痛的代價，更呼籲主管政府應該要以科學方法為基礎來進行改善大眾 健康的決策以及法規的制定，也因此必須展開因應環境荷爾蒙管理上所需要的相關研究計畫，並加速長期在美國國會中一再受阻的安全化學法草案立法進度，應 該提升以更嚴格的安全規範標準來檢驗身邊潛在的有毒化學物質。

四、不合時宜的化學品法規

美國化工業界協會對法規的期待與訴求

美國化學工業協會(ACC)於 2013 年 1 月 23 日代表業界回應上述紐約時報社 論專欄報導，認同導正美國的化學品法規是很重要的優先步驟，環境荷爾蒙議題 不過是顯示出化學品法規在管理需求的因應上已明顯不足，必須要建立更完整的 制度才能逐步緩解管理不足的現況。ACC 表示，若要達到這樣的目標需要政府 機關採取最合適的科學方法進行仔細審查做為決策基礎，而不是在未完備的法規 基礎下以「聲明或相信」的方式來詮釋與註解不合時宜的法規。業界並強調科學 基礎與管理決策連結的重要性，ACC 與業界會持續地提供支援以強化在科學層 面上有關化學品與人體交互作用的了解，包含所謂環境荷爾蒙物質複雜生態過程 的健全獨立科學研究，同時也呼籲美國環保署(USEPA)發展執行其環境荷爾蒙篩 選計畫(Endocrine Disruptor Screening Program , EDSP) 並增加經費上的支援。業 界承諾將支持美國毒性化學物質控制法(TSCA) 的修訂更新，使其能反映最先進 的科學與科技，同時創造一個全球性規模的管理計畫，以建立消費者所需要且應 得的信賴感。

即便美國是全球最大的消費市場之一，其管理法規亦面臨到管理需求已無法 因應新興議題之窘境，美國在多個法規規定下所累積造成的有形或無形負擔，已 經引起許多企業的反彈聲浪，企業與協會雖然同意必須要由有效的法規來保護環 境、人體以及勞工的安全，卻也對於遵守不合時宜且重複且過度規範的多頭法規 進而影響產業發展與創新而感到無力與挫折。

業界與政府攜手會做得更好

美國 TSCA 自 1976 年國會通過後一直沿用至今，目的為管理美國境內化學 品的生產與使用，美國環保署可在目前的 TSCA 法規系統架構下行使相關的職權， 並在特定的範圍內改善其化學品管理措施。然而業界反映過於保守的政府化學品 評估計畫已經無法跟上現今科學及科技的腳步，企業界已具備能量去執行這些化 學品管理相關的風險規劃或評估，因此政府應要接受已被多方證實過的新興科技 評估技術與方法，以科學的角度為基礎而非謹守四十年歷史的舊法規，才能確實 反映現今化學品的實際狀況並制定出合宜的規定。

為使政府在化學品的管理上能夠更完善，業界團體除了在新的化學品資料報 告(CDR)規則下修訂清單更新規則(IUR) 提供支援，更幫助主管機關能夠及時接 收到企業所提供可信度更高的資料，以符合美國環保署在法規與政策上的基本需要，並且積極主動的促進美國民眾了解這些化學品的安全商業用途。此外，美國 業界也已經主動發展出一套完整的優先化篩選系統，供美國環保署在既有的職權 下充分運用，以確保當局不會浪費時間及資源在危害風險已被完全掌握或者是對 人體健康及環境不具有顯著危害風險的化學品資訊蒐集上。由此，可反映出美國 企業團體對於化學品管理的支持，ACC 並表示化學化工產業不需抱持傳統印象 中與政府法規對立的角度，反而可以運用新的科技與資訊來提升化學品管理的效 率，達成多贏的目標。

美國 TSCA 將走入歷史

美國已於 2011 年起開始頒布一系列的行政命令，反映出對於現行法規可能 造成的沉重負擔有所警覺，積極要求各主管機關定期檢視現行的重點法規，確認 是否需要進行更改、擴充或廢止，並邀集社會大眾參與給予建議，擬定法條修訂 的優先順序，此外也必須審視各個法規間的差異性與重複性，避免對各界造成不 必要的困擾，同時美國聯邦各主管機關也必須每年定期遞交所屬法規的檢視結果 報告，並研擬未來持續更新修正的期程規劃，目前美國國會正積極進行一部新的「化學安全法 Safe Chemicals Act」草案立法推動，用來取代已廣為各界認為陳 舊過時的 TSCA。

開發中或經濟轉型國家面對的不同挑戰 相較於已開發國家如歐盟等國有完整且獨立的化學品管理系統與組織，開發中或經濟轉型國家在資源上較為缺乏、能量資訊相對不足、法規上的限制以及化 學品管理議題的排擠邊緣化等問題，使其無法在國內制度上顧及完整的化學品管 理。加上現今大量化學品產製地區有轉移至開發中或經濟轉型國家的趨勢，若以 化學品在全球流布的廣泛程度而言，安全且完善的化學品管理對於開發中或經濟 轉型國家，特別是亞洲地區，特別需要受到重視，否則可能因為法規制度的不對 等而淪為高危害化學物質的傾銷地。

另外，由於國內缺乏如歐盟這樣對化學品統籌管理的資源與組織，各政府部 會間常因其管轄範圍、經濟利益上的衝突等問題造成相互牽制或干擾的狀況，在 化學品管理議題無法達成共識也往往造成制度推動上的困難。而這樣的管理問題 向下延伸到業界廠商的角度而言，除了對於法規制定上嚴格的規定缺乏彈性空間 外，管理者也將會耗費許多資金與人力處理繁複的程序以因應各個法規上的需求， 但卻沒有真正對於該特別關注的安全作為上花功夫，例如近期韓國國會最新通過 的新化學品管理政策(韓國  REACH)即由透過環境與商業主管部門共同研商發展。 也因此，法規的適用性、合理性、完整性的通盤考量，無論對於政策制定者或管 理者雙方而言都是很重要的，各方都有足夠的理由共同致力於促進完善的化學品 管理制度建立。

優先化決策以善用資源 資金不足是管理執行層面最容易遇到的現實問題，聯合國環境規劃署 UNEP則建議資金必須依照各個國家的狀況用在最合適最優先的地方，例如多半仰賴進 出口的國家對於有毒物質的海關進出口管制作為上，或許應該做出比起有毒廢棄 物排放管理更為優先的決策，也因此國內必須先評估整體產業結構與貿易狀況進 行分析，在有限資源與資金的條件下來決定優先投入在最具有效益的管理計畫上， 後續再依循該等基礎將其他層面漸進補足，而並非分散資源資金多頭進行，卻期 盼達到已開發國家的管理層級，例如歐盟的整套完整法規制度執行一次到位。而 另一方面，化學品責任管理應該要適度的轉移至生命週期中的源頭製造商與進口 商，以減輕政府端在制定決策與管理上耗費不必要的人力與資源，開發中國家的 優勢是不需要再重複已開發國家走過的軌跡，反而可藉多方吸取其他國家的經驗 作為前車之鑑並加以利用發展，預先防範可能遇到的困難與規劃未來的發展空間， 配合國內的經濟產業結構選取合適的措施加以修改，能夠更快速且集中地將化學 品管理的基礎按步就位。

五、結語

全球追求永續發展的願景與需求是一致的，基於完善化學品管理的核心目標， 美國業界對於現行過時的法規提出修法的建議需求，其它包括商業機密資料的審 核以及資訊公開可能造成國際競爭力下降、是否引用新興科技與方法進行化學品 評估等都是不可迴避的議題，仍舊需要企業與政府雙方建立起互信的橋樑並持續 進行溝通協調。在這波全球化的浪潮中有關法規制度不對等的劣勢，以及一個國 家法規的適用性正面臨現實的挑戰，各地醞釀已久的修法聲浪將持續發酵，亞洲 地區如中國大陸、日本、韓國、菲律賓、印尼、越南等國家都在積極努力中。面 對新興化學品危害以及科學科技上的蓬勃發展，舊時代所訂定的法規標準是否足 以因應現今管理與經濟等各個層面，以及基於保障國人健康的安全管理之下，如 何影響政府制定出符合各界需求的規則，確實值得業界深思與主動作為。