化工政策--TTIP及TTP中化學品管理制度國際調和的關鍵

蔡函烜 林佾萱 李政憲

財團法人安全衛生技術中心

國際間積極推動雙邊(bilateral)及區域多邊(region multilateral)自由貿易協定(free trade agreement, FTA)談判與簽訂，主要是繼世界貿易組織(World Trade Organization, WTO)杜哈回合多邊貿易談判於2006年正式中止後，積極尋求合作突破與出路；最新以美國及日本為首等12個亞太經濟合作發展組織(Asia-Pacific Economic Cooperation, APEC)經濟體，於2015年10月5日宣佈達成跨太平洋經濟合作協定(The Trans-Pacific Partnership, TPP)的基本協議，開啟了國際貿易新的競合舞台。亞洲地區繼歐盟與南韓完成FTA後，同期間歐盟更積極在2015年10月公開宣布啟動最新貿易策略，主題聚焦在包括「全面交易：邁向更負責任的貿易與投資政策」。其中有關於參與亞太地區策略部分，也將有機會啟動與台灣展開FTA談判的關鍵契機。

化學品產業於全球的貿易額度巨大，更是雙邊及區域多邊FTA談判中的重頭戲。根據歐盟化學品工業協會(The European Chemical Industry Council, Cefic)統計，2013年全球化學品及其產品營業總額超過三兆歐元，其中以中國、北美自由貿易協定(North America Free Trade Agreement, NAFTA)以及歐盟占前三大貿易額。台灣化學品以及有關化工產品(HS code 28-38)於2014年出口營業總額高達216億美元，而進口營業額則逼近300億美元，分別佔台灣總所有貨品出口與進口營業額的6.9%與11.9%，為台灣重要指標產業。

鑒於化學產業龐大貿易量，其向來為國與國之間FTA的重要談判項目，期望可對簽訂雙方帶來貿易上的龐大互惠。然而此互惠的前提為雙方就體制改革及法規鬆綁等議題先進行協商與相互理解。近期美國與歐盟間進行跨大西洋貿易及投資夥伴協議(Transatlantic Trade and Investment Partnership, TTIP)草案中，針對化學品管理議題有具體的交鋒。藉由分析美歐雙方在協商過程中之考量要素與立場，作為廠商關切之FTA的關切重點，可望促進國際經貿交流與完善化學品管理之平衡，維護我國產業公平貿易條件與權益並保障公眾與環境健康。

TTIP談判對美歐化學品貿易以及雙方法規的衝擊

美國政界與歐盟國家曾於上世紀多次表述過建立跨大西洋自由貿易區的概念，然而2013年時雙方才決議開始進行經營彼此間自由貿易協定洽談，並於該年2月於美國華盛頓特區開啟第一輪談判會議。至2015年十月底，雙方共舉辦過11次經貿談判會議，持續對這個有機會成為全球最龐大的雙邊貿易合作關係進行協商。若TTIP完成簽訂，將不只對美國與歐盟雙方間貿易有巨幅效應，連帶也可能對全球經濟活動帶來極大影響。

由歐美就業與成長高層工作小組(High-level Working Group on Jobs and Growth)所發表的最終報告(Final Report)中可見，TTIP簽訂原則為致力於最小化雙邊任何貿易類型的關稅與非關稅障礙，調和兩邊不一致的規範，並強化雙邊合作。然而由於美國與歐盟的化學品管理政策與時程大相逕庭，加上化學品貿易亦牽涉到人類健康與環境保護層面考量，因此雙方勢必須針對此議題進行溝通協調以達到簽定目標。

鑒於美歐雙邊的法規間存在的差異，無論是調和雙方法規或是彼此互相承認，於現行法規架構下都有著巨大的挑戰。考量這些法規基本因素，歐盟委員會於2014年五月特別釋出「歐盟對化學品立場」聲明，提出聚焦提升雙邊協商效率以及降低成本的四個方向，希望達成在不改變雙方化學品法規體制前提下，雙方化學品的監督部門能有更佳的合作、更合理的規範、以及避免不一致或重工的共識。歐盟聲明的四個方向為：

1. 合作協調優先化化學品評估、以及評估方法論
2. 促進化學品分類與標示的調和
3. 持續合作協調新的或新出現的議題
4. 提升資訊分享與商業機密保護

美國政府則表示會在不犧牲人民健康與安全的前提下，持續進行相關法規體制調和的努力。美國最主要的化學品產業同業協會－美國化學協會(American Chemistry Council, ACC)則呼籲應盡速進行TTIP協商，降低關稅與非關稅壁壘，並即啟動美歐之法規協調工作計劃。

美歐TTIP法規調和協商共識的挑戰

化學品管理架構

即便美國與歐洲雙邊已達成初步共識，實際法規調和的執行與進展仍預期會面臨諸多挑戰。首先歐盟的化學品管理策略建立化學品註冊、評估、授權和限制的法規(EU Registration, Evaluation, Authorisation and Restriction of Chemicals, EU REACH)之上，要求歐盟化學物質製造與進口者，負擔化學物質註冊之責任。而美國的化學品管理則以毒性物質管理法(Toxic Substances Control Act, TSCA)為主，但無論原本的TSCA或之後的修訂草案皆未包含類似EU REACH之註冊機制，也沒有類似的許可及授權規章。

此外，美國TSCA並無嚴格的化學品優先化(prioritization)機制，且也並未具體針對物質進行授權管理或淘汰。對比EU REACH法規架構，無論對於是高關注物質(Substances of Very High Concern, SVHC)清單規劃或是化學品評估、授權、限制等機制，若未能積極有效地協商出調和共識與具體作法，化學品管理法規的差異可能會延緩原先設定的雙邊協商進程。

分類標準調和

國際間已經自2006年起陸續展開推動聯合國全球化學品分類與標示調和制度(Globally Harmonized System of Classification and Labeling of Chemicals, GHS)，因此以GHS開啟的合作模式在貿易協定談判中相互可接受度相當高。然而美歐雙方GHS適用範圍差異甚大[1]，調和方向仍待釐清。目前歐美雙方之差距調和透過歐盟國際技術組織、美國、聯合國GHS技術次級委員會(UN GHS Sub-Committee)以及經濟合作暨發展組織等積極進行。

資訊分享與保密

資訊共同分享與保護商業機密(Confidential Business Information, CBI)雖為雙方共識，但美歐對於業界提交的資訊要求以及CBI認定不一，且雙方對於應揭露項目的規定亦不同，因此欲達成雙方對於資訊交換的期望勢必受到挑戰。

TTIP各利益關係人的立場

業界

化學化工相關業界對TTIP之化學品協商有極大影響力。ACC偕同Cefic於2013年底發表了一式針對TTIP法規合作計畫書提供雙邊政府主管參考。計劃書以化學產業界的立場出發，提出數項政策建議以及諮商提案，希望就雙邊現有法規架構提出最大可能的調和，以盡力降低業界可能的法規因應負擔。計畫書中橫向議題政策建議包括提升法規管理者間對話透明度、成立科學諮詢委員會、確保CBI、合理有效資訊分享、以及加強法規諮詢協商與衝擊分析。談判諮商提案則包括成立運作化學品管理共同協調委員會、調和風險與危害評估方法及其資訊品質要求、共同研商新興科學議題、分類與標示議題協調一致、調和化學品優先化原則、以及新化學物質通報／註冊彼此承認制度。

另外2015年的APEC化學品對話會議(Chemical Dialogue, CD)中，與會各會員國認可區域FTAs的商議對國際化學品貿易的重要性，會中ACC並撰擬了九項協定洽簽重要原則，指出化學產業簽訂的FTAs應：

1. 為廣泛且商業上有意義的協定
2. 強調非關稅壁壘與促進法規合作
3. 提升貿易便利化的機制，包括各種資訊系統運用
4. 提供有力的智慧財產保護與商業機密保護
5. 建立適當的標準，以保護外國投資
6. 建立簡單透明的原產地規定規則
7. 提供貿易補救原則的管道
8. 納入勞工與環境的適當保護
9. 納入可執行的爭端解決機制

2015年APEC會議於菲律賓宿霧舉辦。照片為會員國代表出席CD會議之合照

政府／管理機構

除蒐集業界與非營利組織等關係人的意見，與經營持續性化學品管理議題協商外，雙方的化學品管理主要機構也須建立緊密的合作關係。在雙方合作目標下，以2010年歐盟ECHA與美國EPA等政府單位簽訂的意向書為基礎，每年度雙方共同提出下一年度滾動式工作計畫，內容包括須交換資訊的主題，包括雙方法規的修法進展與動向更新、評估或篩選物質的清單近況等，以及合作方案與期程。此合作機制裨益彼此資訊分享了解，消除彼此在法規面認知之歧異，對於TTIP協商進度大有好處。

非營利組織

普遍來說非營利機構對於TTIP皆秉持著擔憂的態度，由於美國聯邦法規TCSA向來被批評為管理效力不彰，各州政府以加州為首近年來紛紛建立自己的化學品管理政策，以提升保障國人與環境安全。因此非營利機構擔憂，相較於歐盟執委會層級的法規框架以及各歐盟會員國或美國各州各自的嚴謹制度，TTIP目前法規調和作法的共識將會容許跨國化學產業界壓制法規決策過程，並將大幅度危及美國各州政府以及歐盟會員國法規的法規效益。除此之外，非營利機構質疑TTIP雙方的法規合作及相互審視安排將會嚴重增加行政成本與拖慢立法程序。

非營利組織發表了數篇評論，希望政府可視目前立法的結構重新審視TIPP協議草案內容，將美國各州與歐盟各會員國的法制獨立性與多樣性納入考慮，並呼籲美國政府公開協議程序資訊。

協商過程中的重要考量與準備

GHS 與安全資訊交換基礎

GHS制度攸關化學品安全資訊之傳遞以及企業責任延伸。該制度已在國際上被廣泛採用，並於2015年更新至第六版次。由於其廣泛適用於化學品安全資訊與管理領域，因此由GHS開始進行整合為最直觀的第一步。於聯合國GHS設計之初，即採用元件建構(Building Blocks)原則，使各國政府可自行決定採用的GHS元件以保有國情彈性。因此雙邊可考慮由調和彼此使用的GHS元件開始，再促進版本使用一致性。後續可考慮逐步調和GHS規範適用的場所，以及建立共同的分類清單。

我國化學品分類與標示調和制度於2008年起已透過跨部會推動方案展開，依期程將於2016年後全面實施。國家標準中更採用最大化的元件，以達成最佳相容性。對於TPP 族群、APEC會員經濟體、以及歐美等主要貿易夥伴國，我國在GHS制度已建立良好基礎，再加上進行中的國家標準調和，包括聯合國危險化學品運輸與包裝規範等，未來將可以成為協商談判中的具體加分。

相互接受化學物質通報／註冊

2015年起我國化學品源頭登錄與登記制度已透過毒性化學物質管理法及職業安全衛生法推動上路，其定義、排除、類型、資訊項目要求、測試方法、機密保護等相關制度高度與國際調和。若未來貿易談判協商中可相互接受，則預期可以大幅降低通報／註冊所需的時間與成本，提升業界市場前研發速度並嘉惠產業創新。然而即使雙邊承認有種種好處，未來協調過程中亦須提早考量彼此之通報／註冊系統之架構相容性，以及法規需求資訊的相似程度。為避免談判或我國修法壓力，我國可以及早展開準備，例如透過參與OECD 平行評估制度與程序來具體落實通報／註冊之相容性。

物質優先化及評估資訊、結果與方法

主管機關運用資訊辨識出需進行優先評估關注的化學物質，往往是後續發展化學管理政策的首要關鍵驟。由於實際資源限制，各國政府必將管理能量集中於重點化學物質進行較高強度的管理，然而各自的篩選／優先化原則可能因機制、使用情境、與國情因素不同而異。因此協調雙邊的優先化原則、分享篩選結果、及協調重疊的優先物質、進行資訊分享與進度更新，對於後續評估合作至關重要。

協商雙方政府主管間緊密的化學物質評估合作，不但可共享相關資訊與責任，評估效率也可藉由調和危害與風險評估標準與方法論而提升；長遠來看，可減少未來雙方法規政策發展的分歧，協調未來方法持續調和的走向，直接降低化工產業在貿易行為中適法上的額外負擔。

商業機密保護

由於CBI保護為產業界極重視的關鍵要項，在貿易協商過程中時需仔細審視彼此的CBI定義、認定、業界申請原則、以及如何在雙邊政府彼此分享資訊的前提下，避免洩漏CBI以保障產業權益。相較於美國對於CBI的寬鬆認定標準，我國源頭登錄制度參考國際作法，須於申請化學物質資訊商業機密保護時確認並證明／聲明要求保護的化學物質名稱是屬於登錄/登記人的商業機密、登錄/登記人現已採取行動並將持續維持名稱的保密性、以及此名稱除了登錄/登記人同意，尚未被第三者以合理且合法的管道取得。

加入TPP 前的家庭作業

於2015十月TPP發表簡要協定中的原則，亦可成為未來我國與他國簽訂FTA時協商策略的參考依據。簡要協定中除強調相互諮商與經驗交換合作機會的重要性，針對技術性貿易障礙(Technical Barriers to Trade , TBT)方面，則闡明應提供公眾對法規、標準等程序評論的時間與管道，以及透明便捷邊境管理制度；另外亦不應為投資而犧牲弱化環境法規。這些TPP協議考量點包括適當的化學品邊境管理做法、安全資訊傳遞時的標示以及安全資料表內牽涉的化學物質組成內容，以及當業界向任一政府註冊或通報時所提交的化學品資訊與隨之而來的CBI問題等，都是我國在洽簽協定前應及早自我檢視與準備的課題。

綜合觀察與建議

FTA洽簽已成為促進經貿發展的重要推手，對高進出口量的化學產業而言，更是有機會大幅提升獲益的重要管道。觀察TPP 以及協商中的TTIP，法規調和、邊境管理、快速通關、貿易便捷化、TBT、採行國際標準、CBI、職業安全與健康、環境保護、企業社會責任、供應鏈傳遞、以及競爭力提升等議題，在協商過程中扮演關鍵的共識凝聚與相互攻防的角色。

在近年國際化學品管理意識大幅度提升的趨勢之下，各國亦各自建立或改革化學品管理政策，預期在FTA協商時為促進經貿與降低技術壁壘時，將會與各國的公共衛生與環境保護策略產生拉扯。因此針對化學品管理政策的整合與協商，實需從不同利害關係人立場推敲，並結合產官學研資源聚焦上述議題，及早共同著手準備共識因應。

參考資料

1.     Cefic. Chemical Industry Profile. Available at: http://fr.zone-secure.net/13451/106811/?startPage=14

2.     財政部關務署。統計資料查詢系統。Available at: https://portal.sw.nat.gov.tw/APGA/GA01_execute

3.     High Level Working Group on Jobs and Growth. Final Report. 2013.

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7.     Executive Office of the President. Statement by U.S. Trade Representative Michael Froman at the Close of the Sixth Round of Transatlantic Trade and Investment Partnership Negotiations. Available at: https://ustr.gov/about-us/policy-offices/press-office/press-releases/2014/July/Statement-by-USTR-Froman-at-Close-of-Sixth-Round-TTIP-Negotiations

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10.   ECHA and US EPA. 2015-16 Rolling Work Plan.

11.   Center for International Environmental Law. Toward a Toxic Partnership- A critique of the EU position on chemicals under the Trans-Atlantic Trade and Investment Partnership (TTIP) Agreement with the US. 2014.

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14.  台灣化學科技產業協進會。國際化學品管理法規動態與發展。TCIA會刊第30期41-46。2015。

15. 台灣化學科技產業協進會。觀察國際自由貿易協議中化學品管理調和發展與困難。TCIA會刊第9期1-4。2012。

15.   United States Trade Representative. Summary of the Trans-Pacific Partnership Agreement. 2015.